警民合作的未來展望——以保全業為例
由于社會型態日趨復雜，犯罪行為的質與量也隨之惡化及增加。而社區大樓的廣泛興建，居住型態的改變，使得傳統鄰里守望相助精神日漸淡薄，社會大眾對生活安全需求日益殷切。在政府警察員額無法增加，且維護治安工作日趨艱巨情形下，使得警察偵防犯罪難以全面普及社會每一角落。況且警察經一定考訓程序，治安工作經驗豐富，在人數有限情形下，應妥善規劃運用人力，規劃指導民問力量輔助治安工作，方能將有限警力發揮到最大效用。
保全業是除了政府公職警察外，負責安全維護的最重要民間力量，保全業的興盛也代表民眾對于安全維護的迫切需要，保全公司在維護治安及保護人們生命財產安全的角色也愈加重要。因此，為了因應社會安全需求，警民合作維護治安是未來的趨勢，保全業務也由過去單純防盜、防竊、防災等防護功能，結合各項警政業務，發展為全方位生命、財產之安全服務，進而增進警察、保全業者及其他政府機關間之互動關系，形成廣大為民服務、保障安全的效率團隊。本文主要討論警民合作的模式與展望，尤其是警察與保全業的合作。
一、警民合作現況簡介
警民合作并非最近的議題，美國在1960年代便發現僵化的警察政策與組織，無法因應日趨復雜的社會現象。為了更進一步發現犯罪問題，解決犯罪問題，維護民眾安全，警察必須深入民問、社區，與民眾合作，強化犯罪預防措施，以更進一步保障民眾安全。因此，“社區警政”及“問題導向警政”等警民合作模式開始發展，包括組織義警、民防、社區巡守隊及與保全業者等機構、團體合作，協助維護社會治安。
（一）警民合作重點工作簡介
目前警民合作主要重點仍置于組織特定團體，賦予一定之工作任務，以協助警察執行犯罪偵防，或交通疏導等安全維護工作。因民問力量如缺乏組織或動員能力，則工作效率會受到影響，任務目標亦難以凝聚。
臺灣之前就有保甲制度等民間警衛組織，其后成立義勇警察、民防團等。這些民間組織，于2004年《民防法》修正通過后，統一由《民防法》納入規范。依據2015年最新修正之《民防團隊編組訓練演習服勤及支援軍事勤務辦法》第9條第1項第7款規定，民防團體有民防大隊、義勇警察大隊、交通義勇警察大隊、村（里）社區守望相助巡守大隊、山地義勇警察隊、戰時災民收容救濟站、醫護大隊、環境保護大隊、工程搶修大隊、消防大隊等10種固定編組。其中，與警察勤務較有相關的是義勇警察（包含交通、山地義勇警察）、村（里）社區守望相助巡守隊等兩種組織。
依據《民防團隊編組訓練演習服勤及支援軍事勤務辦法》第10條規定，義勇警察任務為協助防竊防盜、警戒勤務、警察勤務、協助整理交通秩序及戰時支援軍事勤務任務等，而村（里）社區守望相助巡守隊任務則為協助維護地方治安巡守、急難救護等任務。
上述這些民防組織，其性質仍接近于公職警察，包括其任務、組織、人員、訓練等，皆有法律規定據以執行，其勤務執行方式，也偏重于協助警察執勤，或類似警察值勤方式，例如巡邏、守望等，其差別僅在于由民間人士擔服勤務。
由于警察勤務太過于制式化，且即使加入民防組織，其值勤方式與人力配置仍難深入民間，民眾仍有犯罪發生后才看見警察等不安全感。因此，更貼近民眾生活的保全業因此順應而生。保全業其特性乃屬商業化提供安全維護服務，民眾需付費購買服務，也因商業化特性，使得保全服務可以因應民眾需要提供更完善服務，包括私人門禁管制、警報連線設施、重要物品運送、貼身安全維護等公職警察勤務無法負擔的工作。
由上述說明可以發現，民防組織基本上仍屬公共服務范疇，其性質與公職警察相當。民防組織固然可以分擔部分警察工作，但欠缺深入民間特性，無法因應民眾需求，其警民合作模式，偏向于協勤角色，較無互補作用。而保全業功能則正好填補警察無法擔負的工作，提供更貼近民眾的安全維護服務，其性質有互補作用，故其警民合作模式，應朝向相互提供信息，共同維護治安方向邁進，方能提供民眾更全方位的安全服務。
（二）美、英、日警民合作概況其他國家和地區的警政思維和警民合作機制，可以作為警政改革的參考。
l、美國。美國在1970年代起即開始推廣“社區警政”，強調警察與社區民眾共同預防犯罪，維護治安理念。警察與民眾不再是政府與人民的上對下關系，不強調領導或指揮，而是基于新的“公共行政”理念下的伙伴關系。
“社區警政”內涵包括公眾諮商、組織調適、社區動員及問題解決等4個核心要素。警察居于指導地位，提供社區居民治安維護措施與配合方式，包括犯罪預防新知及居家安全建議等，共同維護社區治安。
美國警察組織系以警察（分）局為單位，并無派出所編制，與居民較缺乏鄰近關系。因此，其相當重視警察局與社區間的聯系合作，用以拉近警察與居民間的合作情誼。
2、英國。英國繼美國之后，在1980年代開始推動社區警政，1984年英國《警察與刑事證據法》特別規定，警察部門必須成立一個委員會，咨詢居民的意見，作為調整警政工作的依據，并促進警察與民眾的和諧關系。英國警察部門也特別為此，推動一個包括民眾需求調查、民眾教育與防范犯罪倡導、公共關系、犯罪預防計劃等4個項目的警民合作計劃。
英國后續也推動了守望相助、義勇警察等民間團體協助維護治安工作，包括協調不同機關，進行社區資源整合的工作計劃，以服務績效為導向，進行警政工作的改造。
3、日本。日本警察制度與臺灣較為相似，皆有派出制度，甚至更為細密，設有警勤區，每一警察均分配轄區，負責轄區內治安維護，及與民眾接觸，維持良好警民關系的工作。
除了派出制度外，日本另一廣受民眾好評的警民合作工作，即將許多退休警察招聘為商談人員，在派出所提供民眾犯罪預防等咨詢服務，一方面減輕警察工作，一方面這些退休警察依據自己豐富的警察經驗，提供民眾犯罪預防知識，及居家安全建議。這些咨詢工作使得日本民眾對于警察滿意度增加，也增進民眾配合警察維護治安工作的意愿。
日本基于細密的警察派出制度，加上社區同樣設有犯罪預防協會，且社區治安工作由社區犯罪預防協會來主導，警察機關配合調整勤務，這樣以社區民眾為主，與警察機關保持密切聯系，相互交換意見，共同維護社區治安的方式，達到良好的警民合作與犯罪預防效果。
（三）警民合作的理論與分析
從上述警民合作的介紹，可以發現警民合作有幾項重要的理論基礎：
1、社區警政。社區警政可以說是目前警民合作的最重要核心理念，它包括了“以社區為中心”、“以民眾為基礎”、“以犯罪預防為重點”的警政改革方案。警察部門改變以往以警察思維為中心的工作概念，不再強調制式化、統一化、以打擊犯罪為目標的警政計劃。而改以聆聽民眾聲音，關心民眾安全，機先預防犯罪，規劃因地制宜的警察勤務，配合社區總體營造，由下而上的建立以打造健康安全社區為目標的警政行動方案。
2、公共關系。新時代的警政強調與民眾溝通，建立良好警民關系，提倡信息公開交流，藉由民眾了解警政，而進一步關心警政，提出建言，及配合警政規劃，達到警民一體維護治安的目標。建立完善的警察公共關系制度，是改善警民關系，促進警民合作的重要因素。
3、民力運用。警民合作最重要的實踐，就在于民力運用。民力運用的態樣繁多，大致可分為不特定民眾參與的犯罪預防計劃，特定民眾參與的民間協勤組織，及商業化保全體系。
包括社區警政在內的犯罪預防與民間協勤計劃，大部分還是由警察部門擔任主導角色，由警察機關依據治安狀況與民意導向，規劃提供改善方案與意見，招募民眾參與實施。既然是由警政體系出發，其發揮效果與執行態樣，仍屬于公共服務的一環，較難切入民眾私人領域。
商業化保全體系便成為民眾維護自身安全的首要考量，商業化保全服務，雖然屬于民眾付費購買的私人安全服務，但在犯罪預防角度上，私人保全體系仍舊得以發揮極大功能，如果公共服務與私人服務能夠結合共同維護治安，則犯罪死角顯然大幅減少，犯罪預防體系才能更為完善。
二、保全業務現況與發展
保全業務性質攸關社會治安，影響民眾生命、財產權益至巨，且保全人員工作性質事涉安全與犯罪預防，具有一定之危險性，應備有特殊之安全裝備及設備才能值勤。故為兼顧民眾生命、財產權益及公共利益之保護，《保全業法》立法之初即將保全業列為許可制，以強化管理及確保其值勤安全。因應社會復雜化及民眾安全需求增加，保全業務也越來越多樣化，此種以民間力量維護治安，在政府立場均樂觀其成，除了可以減少政府開支，民眾也可以得到更多安全保障。
（一）保全業務與法制
臺灣第一家保全公司于1978年成立，隨著社會快速變遷，已逐漸成為維護社會治安及犯罪預防不可或缺的基石。保全業與人民生活愈來愈緊密，健全發展的保全業是人民生活安心的基礎，而保全業的健全發展正系諸于《保全業法》。
現行《保全業法》于1991年公布施行，全文共23條，針對保全業的申請許可、主管機關、業務范圍、公司制度、設備條件、人員資格、教育訓練、契約規范、檢查管理、責任保險、罰則等一一規定。《保全業法》公布施行至今已逾20年，其中雖有部分修正，但整體規范并無大幅變動。
保全業務實務上可分為系統（安裝警報設施）、駐衛（崗哨警衛）、人身（貼身保鏢）及運送保全等四項業務，其中駐衛保全約占市場9成以上。保全業務受限于法令規范，只能從事上述四項業務，但事實上，民眾對于保全需求日益增加，而保障安全的范圍，涵蓋一切人類活動范疇，故傳統上的保全業務分類，是否足以因應民眾安全需求，及警察部門期待的警民合作共同維護治安工作，仍值得探討。
（二）保全業務未來發展趨向
因應時代變遷及社會發展，施行已逾20年的《保全業法》，未必符合現代社會所需。近年來已積極研修保全業法，期待在業務規范、人員素質、設備裝備、管理效率、企業發展等面向，都能有所精進。
保全人員的主要職責為接受委任人（含個人、企業、團體、公寓大廈管理委員會或政府機關）委托，執行其生命、身體、財產安全維護之任務。保全人員并不具公權力，因此，發現犯罪時，只能擔負監視和通報公務機關的責任，其他秩序維護工作，亦不具強制力，且通常必須單獨值勤。由保全人員值勤方式可以發現，保全工作主要是預防和發現犯罪，及自我防衛，在這些面向上，可以探討保全業務的發展方向和警民合作的方式。
l、駐衛保全。駐衛保全執行業務方式以門禁、人車管制、區域巡邏，守望等為主，其主要負責封閉區域的安全維護和事故通報處置。駐衛保全因人力因素，通常附帶監視錄像系統，以增加監控范圍和效果。且在封閉區域內進行門禁管制和巡邏，使得駐衛保全人員對于區域內的進出人車、場所使用狀況有所認識。如果駐衛保全能夠在監視錄像系統及人車、場所辨識上，與警察等公務部門合作，例如增設監視器，協助監看區域周遭鄰里治安狀況，或提供錄像資料，以及可疑人物、場所情報，并配合警方犯罪情報，于一定時間注意區域內外之可能犯罪狀況，則能大幅增加犯罪監控者，符合情境預防犯罪需求。
駐衛保全既負責監控服務，則現行政府公共事務部門，涉及監控管理者，都可研議交由駐衛保全人員，或配合公務部門人員執行。例如森林、水利、動物、公共設施、環境等保護巡守工作，甚至坊間食品安全調查、水污染安全監控調查、空氣污染防治等經常事務性工作，都得經由適當訓練，交由保全人員去負責監控、執行，以減輕政府人力負擔，增進公共事務處理效率。
2、系統保全。系統保全以至委托場所安裝自動警報系統，并連線至業者所設之中央通報管制中心，由管制中心依據警報來源派遣保全人員前往查看、處理警報事故等業務為主。系統保全自動警報系統，除了單純提供聲音訊號，亦可結合監視錄像系統，傳輸影像訊號供中央通報管制中心實時辨識事故狀況，以做必要處置，可加快處理速度，并避免誤報狀況。
系統保全是缺乏區域駐衛保全人員時，進行防竊等安全維護的最好方案。惟因成本考量，一般家庭住戶申裝比例較低，多為商業或企業用戶安裝。如果系統保全業者能夠降低申裝門檻，使一般家庭用戶都能安裝警報設備，則能大幅提升居家安全防護效果，減少住宅竊盜的發生率。
另系統保全一樣能增設監視錄像設備，協助警方搜集犯罪情報，強化防衛區周遭鄰里安全。在防止失蹤部分，系統保全可以發展人、車追蹤系統，協助失蹤人口，或被竊車輛的行蹤通報，增加尋回率。
系統保全業務著重科技發展，在整體保全業務中，隨著科技日益進步，其發展性也越高。未來可針對人類生活的一切安全事務，發展通報管制設備，協助警察等公共事務部門，做好各項安全維護工作。
3、運送、人身保全。重要物品運送與貼身警衛業務，是相對單純與專業化的保全業務。只是，現行警察各項勤務中，其實也不乏與運送及人身保全相似的工作。例如：警察依然負擔現金運送與保護民眾領取大額現金的固定或臨時勤務，也擔負許多重要人士的固定或臨時貼身警衛勤務，包括協助許多公務部門執行調查業務及安全維護。這些勤務值勤方式，與保全業務并無重大差異，而如同英國將警察勤業務外包概念，對于政府來說，聘用警察與聘用保全去執行這些勤務，可以純粹是成本考量，因為警察每多執行一項勤務，相對地就減少從事其他安全維護工作的機會。這些機會成本，都會反映在警察維護治安成效上，政府應該考慮的，只有警察與保全誰來執行這些工作較符合效益，剩下的雇用、委托、訓練與法律授權等問題，并非難以解決的障礙。
警察機關與保全業核心工作，都以安全維護為主，因此，保全業素有“民間警察”之稱，差別在于警察維護的是公眾的安全，較著重公益面向，而保全業則局限在特定的對象上，以營利為目的。惟從整體治安之觀點來看，保全業與警察大部分安全維護工作僅有執行強度（強制力）之不同，其余任務執行方式與目標幾無二致，因此保全業能夠分擔警察工作的負荷，強化彼此協調聯系，發揮互補與相輔相成的效果，形成雙軌嚴密的治安維護體系。
三、警察與保全業合作模式與展望
綜合前面的分析，警察與保全業充分合作，是未來警民合作共同維護治安的趨勢。以下就警察與保全業合作模式，提出幾點建議：
（一）協助犯罪偵防
l、犯罪偵查。雖然保全業務著重在預防犯罪，但是犯罪偵查前階段重點在于情報與證據搜集。保全人員（含自聘警衛）人數眾多，深入民間生活，較公職警察更能獲取民眾信任。如果保全人員能有效協助警察進行犯罪情資搜集與通報，在警察未到達現場前協助保全證據，與現場安全警戒，并通報可疑人士行蹤，則對于警察偵查犯罪將有所助益。
對于將保全人員作為犯罪偵查的協助者角色，警察部門應給予保全人員必要的專業訓練，包括辨識警戒區域可疑的毒品制造、販賣場所，協尋通緝犯、失蹤人口和失竊汽機車等，以及提供監視錄像等信息。
2、犯罪預防。保全業務本質就是以犯罪預防為主，但除了私人安全維護，在公共領域，保全人員一樣能經由訓練具備相當公職警察職能。現階段犯罪預防包括制止詐騙、保護婦幼、校園安全等重要業務，并非由警察機關專責執行，警察人員和教育、婦幼、社會等主管機關，可以共同訓練保全人員執行可疑詐騙警示，規劃夜間婦幼安全走廊、公園、車站等巡邏，校園安全維護，及參與犯罪倡導、保護青少年項目等公益活動。
（二）替代警力方案
警察主要業務大致可區分為行政（營業管理）、保安、交通、保防、外事、刑事等主要業務，協辦業務則可多達上百項，幾乎包括所有政府部門的各項業務，都需要警察人員協助執行。警察人員因具備強制力，且配備武器，行政部門為安全因素，多希望警察人員協同執行各項勤業務，甚至以人力不足等理由，或行政法令涉及刑事罰，而要求完全交由警察人員單獨執行各項檢查、調查業務。
警察人員協辦業務繁雜，其中包括許多為民服務事項，且未必事涉安全因素，讓民眾享有等同警察人員執行勤務的特別權限。這些為民服務或行政協助事項，或許與警察公共關系及政府一體概念相關，但基于成本考量，及警察業務排擠效應，相關效益未必彰顯，引發檢討聲浪。
刪減警察協辦業務，使警察工作回歸正軌，強化治安維護效能，已是此刻正積極研討的議題。但這些刪減的勤業務，如果沒有替代方案，則問題仍舊存在。以安全性而言，保全人員不論是裝備、紀律和訓練，都僅次于警察人員，且基于付費原則，可以嚴格挑選適當人員執行任務，尤其較為年輕的退役軍、憲人員投入保全工作，及強化保全征照、認證制度，使得保全人員成為警察協辦業務的最佳替代方案。
除了警察協辦業務的刪減替代，警察本身主要勤業務亦在檢討之列，警察與保全業在各項駐衛、系統、運送與人身保全業務上，值勤方式多有重疊，如果單純的崗哨、巡邏、運送、隨護等勤務，似可以考量由保全人員替代．另除了完全替代，也可以部分替代，由警察人員擔任主要執行者，保全人員協同執行，一樣可以達到節省警力的效果。
在現代政府朝向小而美的組織改造思潮下，警察部門已難以維持龐大的組織和人力，為維持治安維護能量，強化警民合作，是必須走的方向。警察部門除了思考如何精簡勤業務，更重要的是要建立警民合作良好制度，成立溝通平臺，傾聽民間聲音，強化教育訓練，完善法令規范，提升保全人員值勤水平，以因應未來治安工作嚴峻的挑戰。
（三）民眾安全照護
警察負責治安維護，最主要目的還是保護民眾安全。而民眾安全事涉廣泛，除了一般預防犯罪，民眾關心的安全議題，例如老幼外出安全、個人信息安全、企業信息安全、食品安全、交通安全、產品安全等，雖然并非與犯罪直接相關，但這些安全議題都可能引發社會不安，或形成犯罪問題，例如個人、企業信息的外泄，變成詐騙犯罪利用的工具等。
因此，廣泛的社會安全議題一樣是警察部門關心的事務。這些安全議題，警察人員難以—一兼顧，必須靠民間力量共同投注心力，才能有效保障民眾生活安全。以保全業為例，在老幼外出保全、個人信息保全、企業資安保全、食（產）品安全調查、交通安全維護等面向，都可以發展保全服務項目，或藉由政府聘用，或接受私人、企業委托，提供相關安全服務，任何社會安全議題，都可以研議提供保全服務，以發揮最大的警民合作、保障民眾安全成效。
展望未來，政府應積極建立警察單位與保全人員的溝通管道，經由“落實管理”之輔導協助，逐步邁向“互助合作”之伙伴關系，進一步強化與保全業者聯系，提升保全業形象及保全人員榮譽感，激勵保全人員協助治安維護工作，運用保全人員多元化、全方位深入民問之特性，對所服務區域內人、事、物的深入了解，彌補警察在私領域處理治安問題之死角，共同營造祥和安全之社會。
臺灣警政署刑事警察局副局長黃嘉祿點評：
以往治安維護是警察最重要的工作職責，但隨著時代變遷，警察工作日益繁雜，反而有漸漸失去工作重心之慮。但社會安全議題，仍舊是政府部門最重要的工作項目之一，警察又是政府部門中最具有執行力的單位，在警察人力無法大幅度增加的情形下，促進警民合作，共同維護治安，已是未來的一大發展趨勢。
本文主要討論警民合作的模式與展望，尤其是警察與保全業的合作。警民合作是警察機關一直以來的重要政策，尤其政府組織因應時代變遷進行改造后，警察員額已無增加空間，但警察業務卻沒有減少的跡象。因此，本文首先介紹警民合作的現狀，并和其他世界先進國家警民合作模式做一比較，再進行理淪的探討和分析，作為分析警民合作未來發展方向的基礎。
基于保全業是民間安全維護的最重要力量，更是警民合作的重要內涵，本文亦介紹目前保全業的業務重點與法制，配合保全業法正進行修法作業，一并分析未來保全業務的發展方向。
最后，依據上述警民合作與保全業務分析，探究警察與保全業合作模式，分為協助犯罪偵查與預防、警力替代方案與更全面的民眾安全維護，以展望未來警察與保全業的合作新契機。
