《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》對保安服務(wù)業(yè)可能產(chǎn)生的影響
《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）頒布實(shí)施已經(jīng)有五年多的時間，該《條例》無疑是近年來保安服務(wù)業(yè)最為重要的行業(yè)法規(guī)，對行業(yè)的發(fā)展有著重要的規(guī)范和指導(dǎo)作用。根據(jù)該《條例》的規(guī)定，很多保安服務(wù)公司調(diào)整工作重心，主要集中在企業(yè)改制、經(jīng)營層調(diào)整、系統(tǒng)升級改造等方面，側(cè)重于為將來的保安業(yè)務(wù)開展奠定良好的基礎(chǔ)。本文將結(jié)合《條例》的頒布實(shí)施效果以及現(xiàn)實(shí)情況，闡述《條例》對保安服務(wù)業(yè)可能產(chǎn)生的影響，就保安服務(wù)業(yè)可能產(chǎn)生的變革進(jìn)行初步的探討。
《條例》頒布實(shí)施以來的現(xiàn)實(shí)情況
一、保安行業(yè)更加規(guī)范化
依照國外先進(jìn)國家的經(jīng)驗(yàn)，警察和保安人員的比例應(yīng)該為1：3，我國目前保安從業(yè)人員數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。從2010年至今，《條例》實(shí)施五年來，保安從業(yè)人員必須通過公安機(jī)關(guān)的考試、考試合格并留存指紋后，方可持保安員證上崗，保安服務(wù)業(yè)不再由公安機(jī)關(guān)開辦經(jīng)營，娛樂行業(yè)公司也不能私招保安，保安公司由公安機(jī)關(guān)施行審核、監(jiān)管。另外，《條例》還明確了保安服務(wù)的范圍，保安服務(wù)公司的行業(yè)準(zhǔn)入制度和自行招用保安員的單位備案制度也明確加以規(guī)定，對保安員的條件和保安員的管理、培訓(xùn)以及權(quán)益保障也作了規(guī)定，對保安服務(wù)行為作了規(guī)范。
二、保安服務(wù)公司成為自負(fù)盈虧的法人實(shí)體
《條例》不僅明確了私人辦保安公司的合法性，還明確規(guī)定“國家機(jī)關(guān)及其工作人員不得設(shè)立保安服務(wù)公司、不得參與或者變相參與保安服務(wù)公司的經(jīng)營活動。”據(jù)此，五年以來保安服務(wù)公司與公安機(jī)關(guān)的關(guān)系出現(xiàn)了明顯的變化。公安機(jī)關(guān)徹底退出了保安業(yè)的經(jīng)營舞臺，不能沿襲以前的公安辦保安的傳統(tǒng)，公安機(jī)關(guān)只能承擔(dān)指導(dǎo)監(jiān)督保安服務(wù)業(yè)的職能。在《條例》公布實(shí)施后最初的一年中，原有的保安服務(wù)企業(yè)受到了嚴(yán)重的沖擊，但隨著時間的推移，保安服務(wù)市場良性競爭的機(jī)會明顯增多，促進(jìn)保安行業(yè)更快地發(fā)展。
三、娛樂場所不再自聘保安
根據(jù)《條例》的規(guī)定，保安從業(yè)單位不得指使、縱容保安員阻礙依法執(zhí)行公務(wù)、參與追索債務(wù)、采用暴力或者以暴力相威脅的手段處置糾紛。保安員有權(quán)拒絕執(zhí)行保安從業(yè)單位或者客戶單位的違法指令。《條例》還規(guī)定，娛樂場所應(yīng)當(dāng)從保安服務(wù)公司聘用保安員，不得自行招用保安員。經(jīng)過《條例》實(shí)施五年以來的情況看，過去娛樂場所的一些保安人員參與黃賭毒犯罪，通風(fēng)報(bào)信、阻撓執(zhí)法、非法拘禁和搜身、侵犯公民的合法權(quán)益，成為犯罪的幫兇等等情況明顯好轉(zhuǎn)。《條例》對娛樂場所的規(guī)定，具有很強(qiáng)的實(shí)用性和可操作性，將對凈化保安隊(duì)伍起到重要作用。
四、加強(qiáng)了對保安從業(yè)者的保障
《條例》實(shí)施后，重新界定了保安人員的范圍，要求保安服務(wù)公司所聘用的保安員，都要經(jīng)過為期3個月的培訓(xùn)，學(xué)習(xí)基本技能和保安知識。而后經(jīng)過考試并獲得省（自治區(qū)、直轄市）公安廳（局）統(tǒng)一發(fā)放的保安員證才可以應(yīng)聘上崗。因此，保安服務(wù)業(yè)的發(fā)展更加規(guī)范化、具有更強(qiáng)的可操作性。同時，根據(jù)《條例》中關(guān)于保安從業(yè)人員勞動保障的相關(guān)內(nèi)容，給保安從業(yè)人員相關(guān)制度上的保障。但是保障性措施落實(shí)起來缺乏與之相配套的強(qiáng)硬行政措施，現(xiàn)實(shí)中保安人員的工資待遇問題仍會有許多困難，就保安個體而言，他們相對于雇主還是“弱勢群體”。
五、《條例》的實(shí)施為保安服務(wù)的業(yè)務(wù)模式帶來變革
傳統(tǒng)保安公司業(yè)務(wù)主要聚焦人防，較少涉獵安全技術(shù)防范，對于報(bào)警系統(tǒng)的使用存在不少誤區(qū)。《條例》實(shí)施五年以來，保安服務(wù)公司的業(yè)務(wù)兼顧人防和技術(shù)防范，著重大力發(fā)展安全技術(shù)防范。針對行業(yè)用戶、商業(yè)用戶和家庭用戶的不同特點(diǎn)，最大限度地滿足客戶更高的安全防范要求，建立了保衛(wèi)制度，甚至自建了安防系統(tǒng)。保安服務(wù)業(yè)務(wù)模式的變化，可以看出在遵紀(jì)守法的前提下，保安服務(wù)業(yè)可提升安全保衛(wèi)的級別，采用分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的方式給予客戶較高品質(zhì)的服務(wù)，取得良好的業(yè)內(nèi)信譽(yù)。
國外保安服務(wù)業(yè)發(fā)展的啟示
通過對美國、英國、日本等國外保安服務(wù)業(yè)發(fā)達(dá)國家政府管理的觀察研究，可得出以下啟示：
一、營造符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則的法治環(huán)境
市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)，它的基本原則就是自由競爭。為了創(chuàng)造公開透明、公平競爭的市場氛圍，所以美國、英國、日本這幾個國家都先后構(gòu)建完善的法律體系。同時又結(jié)合各國自身歷史特點(diǎn)，發(fā)展出適合自身的法治理論和行業(yè)規(guī)范，為保安服務(wù)業(yè)良性發(fā)展提供了優(yōu)質(zhì)的法治環(huán)境。
二、實(shí)施效果顯著的法治化管理
許多國家的保安服務(wù)業(yè)法治化管理過程中，都經(jīng)歷了一個從無到有的循序漸進(jìn)的管理過程。例如在英國，一開始政府崇尚自主，支持保安服務(wù)業(yè)自主管理，但現(xiàn)實(shí)卻與預(yù)想的有所出入。完全的行業(yè)自治無法滿足社會公眾對安全的需求，最后在2001年頒布了《私人保安行業(yè)法》，不僅如此，還及時成立保安行業(yè)管理局，啟動政府監(jiān)管。國外發(fā)達(dá)國家通過完善的法律制度來規(guī)范保安服務(wù)行業(yè)，除了受到所屬國公司法、反壟斷法等經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)的支持和約束外，還要受到保安服務(wù)業(yè)專門性單行法律和政府相關(guān)法規(guī)的制約和保護(hù)。因此，形成國家法律和保安服務(wù)行業(yè)法規(guī)雙重保障和制約，有利于保安服務(wù)業(yè)的法治化管理。
三、保安服務(wù)業(yè)從業(yè)人員經(jīng)政府授權(quán)可行使部分公權(quán)
西方國家刑偵制度實(shí)行的是官方和民間個人的雙軌制，也就是說除了公檢法有司法權(quán)以外，個人也可以請人調(diào)查刑事案件。在公檢法機(jī)關(guān)對案件進(jìn)行司法調(diào)查的同時，被告也可以聘請律師和私人偵探對案件進(jìn)行調(diào)查取證，這兩種調(diào)查方式相互制約，在一定范圍內(nèi)減少了冤假錯案的發(fā)生。另外，與我國保安員主要輔助警察職能不同，美國、英國、日本等國家的保安員，可以經(jīng)過政府授權(quán)或者明確立法，獲得一定的社會治安的管理權(quán)，必要時有權(quán)采取一定強(qiáng)制措施。
四、保安服務(wù)業(yè)管理突出自律
在西方，行業(yè)自律組織是管理調(diào)控一個行業(yè)的重要機(jī)構(gòu)，保安服務(wù)業(yè)當(dāng)然也不能例外。保安服務(wù)業(yè)的自律組織成員，包括與保安服務(wù)業(yè)相關(guān)的各方代表，例如保安員代表、警察代表、客服代表、企業(yè)家代表和公眾代表等等。保安服務(wù)業(yè)自律組織主要職能包括：提出立法建議、許可證和注冊資格證書的發(fā)放和吊銷、行業(yè)內(nèi)部自律規(guī)范的制定、培訓(xùn)組織人員、保安從業(yè)人員的監(jiān)督、受理服務(wù)中的申訴和控告等等。另外，保安服務(wù)業(yè)自律組織與警察保持著合作、互動的伙伴關(guān)系，共同努力，滿足社會公眾對安全的各種需求。
立足國情對保安服務(wù)業(yè)發(fā)展的展望
一、立法上存在提高保安員的準(zhǔn)入資格的空間
《條例》規(guī)定，從事保安服務(wù)的人員需具備以下幾個條件：年滿18周歲；身體健康，品行良好；具有初中以上學(xué)歷；經(jīng)設(shè)區(qū)的市級人民政府公安機(jī)關(guān)考試、審查合格并留存指紋等人體生物信息。《條例》還規(guī)定，三類人員不得從事保安工作：第一類是有違法犯罪紀(jì)錄的人員。曾被收容教育、勞動教養(yǎng)或者3次以上行政拘留的人員，或者，曾因故意犯罪被刑事處罰的人員，不得從事保安工作。第二類是強(qiáng)制隔離戒毒的人員。吸毒人員身體上和精神上對毒品強(qiáng)烈依賴，為了湊集毒資，往往有違法犯罪傾向，無法正常履行工作職責(zé)。因此，這類人員也不宜從事保安工作。第三類是被吊銷保安員證的人員。被吊銷保安員證未滿3年的人員和曾兩次被吊銷保安員證的人員，不得從事保安員工作。
筆者認(rèn)為，在現(xiàn)有法律法規(guī)基礎(chǔ)上，我國保安立法在保安員準(zhǔn)入資格方面還可以要求更細(xì)致。
l、應(yīng)當(dāng)對保安服務(wù)業(yè)從業(yè)人員的酗酒問題進(jìn)行規(guī)定，禁止有酗酒習(xí)慣的人從事保安服務(wù)業(yè)相關(guān)工作。換句話說，在法律上明文規(guī)定保安服務(wù)業(yè)的從業(yè)人員不得有酗酒的惡習(xí)。
2、應(yīng)當(dāng)對保安服務(wù)業(yè)從業(yè)人員的資金狀況做以說明。也就是說如果保安員深陷債務(wù)危機(jī)，或者有信用卡惡意透支等誠信問題都不具備從事保安工作的資格。
3、在強(qiáng)化武裝押運(yùn)人員******************培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，一定范圍內(nèi)擴(kuò)大******************受訓(xùn)人員的范圍，或者增加有******************使用經(jīng)歷人員的數(shù)量。目前，《條例》僅規(guī)定從事武裝守護(hù)押運(yùn)服務(wù)的押運(yùn)員進(jìn)行******************使用培訓(xùn)。因?yàn)?*****************危險(xiǎn)系數(shù)比較高，因此在強(qiáng)化現(xiàn)有押運(yùn)員******************培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，還應(yīng)該吸收具備******************使用經(jīng)驗(yàn)的人進(jìn)入保安服務(wù)業(yè)隊(duì)伍，在一定范圍內(nèi)擴(kuò)大保安服務(wù)業(yè)******************可受訓(xùn)人員范圍。
二、立法上細(xì)化保安業(yè)的準(zhǔn)入資格和等級
《條例》對保安業(yè)的準(zhǔn)入資格分為三類：第一類是保安公司。第二類是從事武裝守護(hù)押運(yùn)服務(wù)的保安服務(wù)公司。第三類是自行招錄保安的公司。《條例》明確規(guī)定“國家機(jī)關(guān)及其工作人員不得設(shè)立保安服務(wù)公司、不得參與或者變相參與保安服務(wù)公司的經(jīng)營活動”。隨著保安服務(wù)業(yè)的發(fā)展，保安服務(wù)業(yè)務(wù)內(nèi)容不能單單局限于門衛(wèi)、巡邏、守護(hù)、押運(yùn)、隨身護(hù)衛(wèi)、安全技術(shù)防范、安全風(fēng)險(xiǎn)評估等等，保安服務(wù)業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)⑦M(jìn)一步細(xì)化，有利于提升服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。
筆者認(rèn)為，保安服務(wù)業(yè)法律法規(guī)可以將現(xiàn)有保安服務(wù)公司，按照市場對保安公司的具體要求，進(jìn)行細(xì)化等級，劃分出A級保安公司、B級保安公司、C級保安公司、D級保安公司。劃分的主要依據(jù)是公司規(guī)模、保安員素質(zhì)、服務(wù)質(zhì)量等等，以便客戶可以順利地選擇符合要求的保安公司。當(dāng)然，這四個等級的保安服務(wù)公司的劃分標(biāo)準(zhǔn)和條件，也需要用法規(guī)進(jìn)行深層次解讀，用文字和數(shù)字組成規(guī)范參評表格，劃分等級，明確條件。
三、立法明文規(guī)定保安學(xué)歷教育層次，規(guī)范保安職業(yè)培訓(xùn)內(nèi)容
我國有關(guān)保安理論的研究與教學(xué)相對落后，保安學(xué)往往是附屬于治安學(xué)的一個子學(xué)科，研究人員和研究經(jīng)費(fèi)都非常有限。遼寧警察學(xué)院是國內(nèi)公安院校中為數(shù)不多的有安全保衛(wèi)專業(yè)的院校，但是專業(yè)發(fā)展13年以來，由于沒有相關(guān)法規(guī)政策的保障，所有專業(yè)教師面臨重重困難。保安員的學(xué)歷要求很低，初中以上學(xué)歷即可，社會上普遍認(rèn)為：從事保安職業(yè)的人員不需要高等教育學(xué)歷，有高等教育學(xué)歷的人不應(yīng)該從事保安工作，正因如此，已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了保安業(yè)在我國的發(fā)展。
筆者以為通過保安立法，明文規(guī)定保安員級別，給予保安員從低級到高級的銜接，留住優(yōu)秀人才，可促使保安行業(yè)形成良性互動。另外，在保安員的崗位培訓(xùn)教育方面，應(yīng)當(dāng)明確培洲學(xué)時，以免保安在崗培訓(xùn)流于形式，無法達(dá)到培訓(xùn)目的。同時，立法上還應(yīng)明確保安培訓(xùn)內(nèi)容，強(qiáng)化法律意識、人力防范技能等，以免出現(xiàn)應(yīng)付工作，“拍腦子”培訓(xùn)，隨意培訓(xùn)。
四、立法加大保安服務(wù)業(yè)管理部門監(jiān)督管理力度
根據(jù)《條例》的有關(guān)規(guī)定，我國保安服務(wù)活動由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)督管理。因此，地方各級公安機(jī)關(guān)，根據(jù)屬地管轄原則，對轄區(qū)內(nèi)保安服務(wù)活動進(jìn)行分級管理和依法監(jiān)督。公安部《公安機(jī)關(guān)實(shí)施保安服務(wù)管理?xiàng)l例辦法》也明確規(guī)定了公安部、省級公安機(jī)關(guān)、地級市公安機(jī)關(guān)、縣級公安機(jī)關(guān)、公安派出所五個層次的監(jiān)督管理職責(zé)和任務(wù)分工。雖然《條例》和相關(guān)政策規(guī)定對保安服務(wù)業(yè)監(jiān)管問題已有明確的規(guī)定，但是由于警力不足，領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)管意識淡薄等原因，公安機(jī)關(guān)作為保安服務(wù)業(yè)的主要監(jiān)管機(jī)關(guān)，實(shí)際中都存在著監(jiān)管力度不夠、違規(guī)處罰不重等問題。
筆者認(rèn)為，現(xiàn)有《條例》和相關(guān)政策規(guī)定，已經(jīng)從立法角度著手保安服務(wù)業(yè)的監(jiān)督管理問題，這是喜人的情況。為了讓保安服務(wù)業(yè)健康發(fā)展，公安機(jī)關(guān)在保安服務(wù)業(yè)監(jiān)管問題上任重而道遠(yuǎn)。僅有《條例》和相關(guān)政策是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須將監(jiān)管事宜細(xì)化，相關(guān)責(zé)任人有必要的懲處機(jī)制。眾所周知，沒有限制的權(quán)力容易濫用。對于公安機(jī)關(guān)監(jiān)管不力的問題，可以采用領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制度。也就是說，通過立法，當(dāng)出現(xiàn)因管理部門監(jiān)督管理力度不夠等原因，導(dǎo)致保安服務(wù)業(yè)出現(xiàn)素質(zhì)差、技能差的問題或者限制人身自由、甚至故意傷害他人生命財(cái)產(chǎn)安全的事例，必須將監(jiān)管中可能出現(xiàn)的問題進(jìn)行預(yù)案，規(guī)范責(zé)任承擔(dān)人。一旦出現(xiàn)問題，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制。
五、立法細(xì)化保安協(xié)會的職責(zé)范圍
保安服務(wù)業(yè)的民間自律組織是保安協(xié)會，公安機(jī)關(guān)所實(shí)行的是政府行政監(jiān)管，是屬于官方管理行為，而保安協(xié)會實(shí)行市場自我監(jiān)管，是屬于民間自律行為。《條例》規(guī)定，保安服務(wù)行業(yè)協(xié)會在公安機(jī)關(guān)的指導(dǎo)下，應(yīng)依法開展服務(wù)行業(yè)自律活動。
筆者認(rèn)為，針對保安協(xié)會的地位和行業(yè)作用，立法上應(yīng)從以下幾個方面著手，規(guī)范保安服務(wù)業(yè)健康發(fā)展：
1、保安協(xié)會負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)自選，保安協(xié)會自主運(yùn)作。目前，全國及各地保安協(xié)會的主要負(fù)責(zé)人員是公安機(jī)關(guān)民警。為了使保安行業(yè)協(xié)會良性發(fā)展，保安協(xié)會必須與公安機(jī)關(guān)徹底脫鉤，要實(shí)現(xiàn)保安協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)人自選、經(jīng)費(fèi)自籌、活動自主，保安協(xié)會自主運(yùn)作。
2、保安協(xié)會明確保安服務(wù)業(yè)自治運(yùn)行內(nèi)容。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，保安協(xié)會應(yīng)當(dāng)明文規(guī)范自治內(nèi)容，主要包括保安服務(wù)業(yè)違規(guī)懲戒、市場準(zhǔn)入、誠信監(jiān)管、司法起訴等等，切實(shí)做到“法無明文規(guī)定不處罰”。
3、保安協(xié)會要最大限度地發(fā)揮行業(yè)先鋒作用。保安協(xié)會是保安服務(wù)業(yè)的自律組織，應(yīng)當(dāng)積極協(xié)調(diào)并妥善處理保安服務(wù)活動中所發(fā)生的各種糾紛。為了促使保安協(xié)會得到更好的發(fā)展，可以擴(kuò)大保安協(xié)會會員范圍，將保安行業(yè)中的專家學(xué)者吸收進(jìn)來，為保安協(xié)會出謀劃策，實(shí)現(xiàn)保安服務(wù)業(yè)的良性發(fā)展。
結(jié)束語
《條例》頒布實(shí)施五年以來，不容置疑，對保安服務(wù)業(yè)的現(xiàn)實(shí)發(fā)展已經(jīng)產(chǎn)生巨大的影響，填補(bǔ)了保安服務(wù)業(yè)立法的空白。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和與日俱增的社會公眾安全需求，《條例》對保安服務(wù)業(yè)的影響將更大，必須細(xì)化《條例》的規(guī)定，做到有法可依，有章可循。
